乡村民宿可持续发展，有赖于土地政策与立法进一步完善。放活宅基地使用权，推动包括民宿在内的乡村旅游发展，将成为乡村振兴战略的重要切入点和增长点。

目前，乡村民宿分布较为零散，民宿集聚发展缓慢，尚未进入品牌制胜时代。农村宅基地“三权分置”的实施有望改变这一现状，通过推动土地与社会资本有机融合，促使乡村民宿升级，推动乡村旅游新业态发展。

产权问题历来是乡村民宿发展的主要障碍。据报道，丽江古城民宿房东毁约现象比较普遍。租赁者投资改造民宿，有了可观收益后，往往招致提前收回租赁房，一些房东手段恶劣，导致纠纷不断。浙江台州大陈岛、仙居景星岩景区等地的民宿，虽获资本青睐，却因产权问题开发延缓。农村宅基地实施“三权分置”无疑对于乡村民宿发展是一大利好。

浙江象山、上虞和德清地区近期已经有租用农宅办民宿的企业率先拿到使用权证，租约长达20年。由于受法律保护，企业可以长期稳定经营，免受农户违约困扰，专注于民宿经营。此外，宅基地使用权的融资功能也开始破冰。从长远发展看，乡村旅游发展的规模化和转型升级，有赖于市场资源配置的改变。村民参与乡村旅游发展的最大资本是自身拥有的土地承包权与宅基地农户资格权和房屋财产权。前者聚焦于土地承包权与土地经营权，后者聚焦于宅基地资格权与使用权。随着“三权分置”的制度创新从土地承包地制度延伸到宅基地制度，农户可利用闲置的宅基地，加入包括民宿在内的乡村旅游规模化经营。

在广大乡村，民宿集聚化是民宿形成合力的关键。笔者多年来对乡村旅游进行调研发现，民宿发展普遍存在单打独斗现象。乡村民宿仍停留在吃农家饭、住农家屋阶段，而游客更希望深层次地体验农村生活和乡村民俗文化。通过民宿+旅游，民宿成为旅游目的地，但公共基础设施很难在短期实现提升。与个体民宿相比，集聚化发展有助于解决公共基础设施不足问题，将大大降低个体民宿成本。民宿集聚化一般无法成为个体的自觉行动，往往需要社会资本介入，涉及土地、规划等环节。农村宅基地“三权分置”权力架构可以发挥以下作用：在农村宅基地集体所有权基础上，保障农户作为集体经济组织成员的权利即资格权，此权利可以放弃但不可转让，而使用权则可以转让。这一改变的意义在于，承租者获得的宅基地使用权，与租赁权有根本区别，前者属于物权，后者属于债权。物权的法律保护胜于债权，可以构建外来投资者与农户的稳定利益纽带。承租人还可以对宅基地进行再次流转。更重要的是，宅基地使用权具有抵押功能，承租人可以由此向银行贷款。稳定的租约加上融资的便利，将使乡村民宿规模化、集聚化发展成为可能。

“民宿+”的进展与土地政策改变也有极大关系。单纯的民宿发展，对乡村旅游的贡献，远远不如“民宿+”产生的系统效应大。浙江诸暨的米果果小镇就是通过农户土地承包权的让渡、构建现代休闲农业的典范。土地与宅基地“三权分置”相互作用，突破单体民宿做不大问题，实施乡村旅游资源在更广范围的配置，对乡村旅游跨越发展将发挥重大作用。

由于土地政策限制，农户自身既无法走向联合，也无法通过外界资本参与改变孤军奋战现状，甚至连建停车场等设施都成问题，很难想象乡村旅游会有更大的发展。实际上，正是在土地政策释放红利基础上，类似“共享农庄”等新业态才会涌现。北京怀柔“国奥乡居”品牌项目就是典型一例。该项目在试点集体土地建设租赁房政策上产生，合作社将农村闲置住房进行个性化改造，由具有实力与经验的企业经营，打造充满田园情趣的乡村庭院，吸引城市居民度假与养老。可以说是共享经济、民宿+养老、民宿+休闲度假等新业态激发了乡村旅游的活力。

乡村民宿可持续发展，有赖于土地政策与立法进一步完善。为避免今后可能产生的纠纷，土地政策需要转化为立法，现有的法律须加以完善。土地政策为“三权分置”开辟道路，现有立法需改变“真空”状态。如“三权分置”中的宅基地使用权，在现行法律中还没有明确规定。此外，宅基地的资格权只能属于集体组织中的农户，其使用权可以是农户合作组织，也可以是与集体没有任何关联的其他组织或投资者。这些都需要在《土地管理法》《物权法》等相关法律中加以明确。通过对民宅共享、民宿投资的资格审核以及行为规范，改变民宿“三无”状态，让住客在消防、治安、卫生、环境、食品等方面的安全有保障，现有法律体系还远远不能涵括。完善立法还可以遏制经营者短视，如一些企业本身缺乏经营条件，获得使用权后溢价转手，这极有可能助长宅基地投机行为。

乡村旅游发展与土地政策密切相关，抓住土地政策调整带来的重大机遇，往往能获得发展先机。先行尝试宅基地使用权转让以及“共享农庄”的发展，都证明了这一点。放活宅基地使用权，推动包括民宿在内的乡村旅游发展，将成为乡村振兴战略的重要切入点和增长点。

（作者：中国旅游报特约评论员 张苗荧）